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依法治霾之探讨

2017-01-19 15:05:33  字体:   打印 收藏 

摘 要:近年来,围绕雾霾的忧虑与争议不绝于耳,雾霾不除,民心难安。诚然,雾霾是一个环境问题、公众健康问题,但更应当是一个法律问题,因为它与每一个人的生命健康权益息息相关。假如不通过法律的途径治霾,说明对其的治理还停留在道德自觉的层面,因人而异的觉

关键词:治霾


  近年来,围绕雾霾的忧虑与争议不绝于耳,雾霾不除,民心难安。诚然,雾霾是一个环境问题、公众健康问题,但更应当是一个法律问题,因为它与每一个人的生命健康权益息息相关。假如不通过法律的途径治霾,说明对其的治理还停留在道德自觉的层面,因人而异的觉悟决定了关于雾霾这件事,可大可小、可治可不治;假如未能实现依法治霾,那么环保部门将陷入“法无授权不可为”的公权陷阱,徒有关注天气预报与“橙色预警”的热情;假如仅仅依靠政策、规划、地方政府的创新来治霾,政策的变动、领导人的更换或者空气的跨区域流动,都将使这种努力浪费。依法治霾,无非通过立法、执法与司法三个层面,其中立法先行,有了专门的法律关注清洁的空气,才会出台权威的空气标准、污染物控制标准与治理标准,赋予执法机关对污染企业关停的权力、公民或环保组织提起诉讼的权利、司法机关进行审判的权力。

  对大气污染防治法的建议

  2014 年12 月22 日提交全国人大常委会首次审议的大气污染防治法修订草案,草案规定,对造成重大或特大大气污染事故的,按造成直接损失的3 倍以上5 倍以下计算罚款。对于国内的此部“清洁空气法”,建议由环保部牵头,联合发改委、财政、工信、科技、卫生及中科院等部门,将框架设计为总则、基本法律制度、主要污染物控制、主要污染源控制、区域空气文| 赵建军质量管理、激励措施与法律责任。此外,制定主要污染物质的减排时间表和区域空气质量达标时间表。在专项立法之余,环保部还应会同国家发改委、财政部制定全国城市空气质量达标长期规划(2015-2030),由各省根据国家规划制定相应的地方规划,细化每年的减排指标和空气质量指标。对于该项规划,环保部、发改委、财政部每年应开展专项检查,将中央财政转移支付与大气治理任务完成情况挂钩,对完成规划目标的省份给予奖励,在环保项目资金上给予倾斜,对未完成规划目标的省份给予处罚,酌情减少中央财政的转移支付,并不再批复任何新污染源项目。在污染源控制方面,对于空气质量达标地区的新上污染源项目,宜按照等量置换原则,对该地区污染物新增量与既有污染源削减量按1 :1 的比例予以置换;对于空气质量未达标地区的新上污染源项目,则按照双倍置换原则,对该地区污染物新增量与既有污染源削减量按照1 :2 的比例予以置换。同时,建议参照美国做法设计两种排污许可证制度——运行许可证和新源建设前许可证。

  国内依法治霾的方向

  建立合理的区域总量控制《大气污染防治法》第十五条规定: 国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区, 可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序, 按照公开、公平、公正的原则, 核定企事业单位的主要大气污染物排放总量, 核发主要大气污染物排放许可证。这是该法中唯一的一条关于总量控制的规定。显然, 由于欠缺配套的程序性规定和操作性规定(如总量控制指标的分配、总量控制指标的转让、对排污企业履行总量控制的监督等),仅通过该规定无法建立健全的总量控制制度。并且,《大气污染防治法》以省、市行政区划为标准, 对总量控制区域进行划分, 显然是缺乏科学性和灵活性的。在地理上处于连续性的特定区域, 往往具有较为稳定和平均的空气环境容量,但该地理区域并不一定与行政管辖区域完全重合。

  我们可以参照美国《清洁空气》中有关设立跨州“空气质量控制区”的规定,打破行政区管辖的界限:根据地理区域的特性, 对于跨省界的空气污染物质, 由国家重新划定空气污染物质总量控制区域进行统一管理和总量控制;对于跨市界的空气污染物质, 由省政府划定空气污染物质总量控制区域并按空气污染物质总量控制区发放排放配额, 以指导控制区域内的各市进行总量控制;对于在全国各地广泛分布的隶属于同一大型排污企业的固定污染物质排放源, 则可参照美国《清洁空气》中的“泡泡政策”, 以该大型排污企业为一个总量控制单位,划归环保部统一管理。完善大气污染物质排放许可证制度《大气污染防治法》确立的大气排污许可证制度是以大气污染物质总量控制为基础, 规划定量排污单位许可排放什么污染物、许可污染物排放量、许可污染物排放去向的行政管理制度。但大气污染物排放许可证只适用于大气污染物总量控制区以内的污染物质排放企业。这一制度必然导致同行业内的诸多空气污染物质排放企业因区域的不同, 而受到不同的约束。一些大气污染物总量控制区以外的中小污染物质排放企业, 可能会丧失降低空气污染物质排放的积极性。

  另外, 真正有审核能力的环保部门无权发放污染物排放许可证,而地方政府出于本地经济利益的考虑,可能难以实现大气污染物排放许可证制度的功效。针对此种困局建议:《大气污染防治法》应当顺应社会发展的要求, 确立大气污染物质排放许可证广泛实施的原则。在将所有地区的空气污染物质排放企业纳入大气污染物质排放许可证制度的管理之后, 可以综合分析各地区的自然地理条件、污染危害程度、污染物质的特性等因素, 在确保总量控制的前提下, 因地制宜设立有区别的审批制度。由环保部门对申请企业的具体条件与资格进行审核, 决定是否准许其从事特定的排污活动。具体来说,可以根据空气污染物质排放企业的规模, 尤其是预计排放的空气污染物质的总量, 采取分层级的方式划分许可证的发放权。

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