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宪法法律小论文

2017-11-16 14:59:32  字体:   打印 收藏 

摘 要:我国宪法性法律存在的问题及完善措施 摘 要:宪法性法律是法律而不是宪法,它们与其它法律一样都是对宪法的规则化,但又与其它法律明显不同:宪法性法律是宪法法,是国家法,是权力法和权利法.它们通过将宪法内容具体化、程序化来保障宪法.我国的宪法性法律在数量

关键词:宪法法律小论文


  我国宪法性法律存在的问题及完善措施

  摘 要:宪法性法律是法律而不是宪法,它们与其它法律一样都是对宪法的"规则化",但又与其它法律明显不同:宪法性法律是"宪法"法,是"国家"法,是"权力"法和"权利"法.它们通过将宪法内容具体化、程序化来保障宪法.我国的宪法性法律在数量上和质量上都有欠缺,这是我国宪法不能有效实施的重要原因之一.

  关键词:宪法论文

  在21世纪,“实行依法治国,建设社会主义法治国家”已经成为人们的共识。依法治国首先是要依宪治国,然而半个世纪以来,作为实施宪法重要途径的宪法性法律没有发挥很好的作用。宪法性法律指的是“内容涉及国家权力与公民权利关系的某一方面,但形式上又不具有最高法律效力以及严格的制定、修改程序的法律文件。换言之,宪法性法律的内容具有宪法的性质,仅仅是在形式上不具有宪法的特征”。笔者拟对我国宪法性法律制度存在的问题进行分析,并提出合理化建议,以便发挥宪法性法律的重要作用。

  一、现阶段我国宪法性法律制度存在的问题

  宪法性法律已经成为中国宪法实施的重要途径。然而,从中国已有的宪法性法律立法实践来看,无论是数量还是质量上都不是那么尽如人意。考察中国现行宪法性法律制度,笔者认为其存在的问题主要有:

  (一)现有的宪法性法律原则性太强

  斯大林说:“宪法是根本法,而且仅仅是根本法。宪法并不排除将来立法机关的日常立法工作,而且要求有立法工作。宪法给这种立法工作以法律基础。”这就是说,宪法只规定国家生活和社会生活中最根本的问题,而不可能涉及复杂的国家生活和多变的社会生活的方方面面。由此决定的宪法规范的原则性使得宪法内容的实现必须借助于各个部门法的建立和实施。只有建立了各个部门法使宪法的原则具体化,宪法原则才能得到落实;否则,宪法实施就很难做到。作为我国宪法典核心内容延伸的宪法性法律,其主要任务是将宪法原则规则化,从而使宪法得到实施。然而,从我国目前所制定的宪法性法律来看,其存在的主要问题是没有将宪法原则规则化,行为模式不明确,法律后果也不具体,法律中充满了原则。例如我国《宪法》第126条规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。而《人民法院组织法》第4条作了同样的规定。再比如《立法法》第7条第1款与宪法第58条(“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”),第7条第2款与宪法第62条第3项(“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”),第7条第3款与宪法第67条第2、3项(“全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”)的规定完全相同。另外在宪法性法律的条款中还存在着很多这样的情况,就不一一列举了。

  (二)在一些重要的有关国家权力和公民基本权利领域,还存在着宪法性法律缺位的情况

  目前我国宪法性法律存在缺位的主要有以下几个方面:

  1.解释法、宪法修改法、违宪审查法。我国宪法第62条第1项、第2项规定:全国人民代表大会行使下列职权:(1)修改宪法;(2)监督宪法的实施。第64条第2款规定:宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。第67条第1项、第4项规定:(1)解释宪法,监督宪法的实施;(2)解释法律。可见,我国宪法规定全国人大有修改宪法的权力,并且规定了宪法修改的程序,全国人大常委会有宪法解释权和法律解释权,全国人大和全国人大常委会有宪法监督权,但这种规定都太原则,需要制定《宪法修改法》《解释法》《违宪审查法》加以具体化。而在我国,正是解释法、宪法修改法、违宪审查法这样的宪法性法律缺位,才使得宪法不能真正树立起权威,使一些违背宪法、侵犯人权的法律长期存在而不能得到有效制止。

  2.中央和地方关系法。目前,调整我国中央和地方关系的法律有:调整中央和民族自治地方关系的《中华人民共和国民族区域自治法》,调整中央和特别行政区关系的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。但是,我国的行政区域除了5个民族自治区、2个特别行政区外,还有23个省和4个直辖市。虽然我国宪法规定,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。但是原则性太强,实际上调整中央和23个省和4个直辖市关系主要是按照习惯和政策办事,从而造成中央和一般行政区域的关系一直处于一种“一放就乱,一乱就收,一收就死,一死就叫,一叫就放”的恶性循环中,要改变这种不良状况,急需使两者关系法制化,使两者行为规范化和理性化,为此,需制定一部《中央和地方关系法》来规范二者的关系。

  3.新闻法、出版法、结社法。目前虽然我国宪法对公民的言论、出版、结社、集会、游行、示威等政治权利进行了保障,但是对这些政治权利进行具体化的宪法性法律主要是选举法和集会游行示威法,而在有关结社、出版、言论自由等政治权利方面,目前仍然没有相关的法律,而只有国务院的一些相关行政法规。这方面宪法性法律的缺失不利于我国公民该方面基本权利的保障,容易使公民该方面的权利空洞化、流于形式。

  4.政党法。根据现行宪法,我国政党制度的基本规定有如下三个方面:一是对中国共产党在中国革命和建设中的领导地位进行了确认和规定;二是确认了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展;三是规定所有政党必须在宪法和法律范围内活动。虽然宪法已对政党和政党制度问题作了原则性的规定,但这些规定缺乏实际操作性,导致我国共产党如何依法领导与执政,各民主党派如何依法参政议政与实施监督等方面缺乏具体明确的规定,因此,有必要依据宪法制定政党法,对各政党在政治生活中的行为进行规范,否则,法律不配套,宪法的实施将造成很大的困难。

  (三)宪法性法律的制定机关和修改机关比较混乱

  在讨论宪法性法律的制定机关和修改机关之前,我们首先来定一下宪法性法律的属性。

  我国《宪法》第62条第3项规定,全国人民代表大会有权“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”。第67条第3项规定,全国人民代表大会常务委员会有权“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”。《立法法》延续了宪法的表述。虽然宪法和

  立法法对基本法律概念的界定带有很大的模糊性,但笔者认为,宪法性法律的内容与“刑事、民事、国家机构的”具有同质性,因而宪法性法律应属于基本法律。

  在界定了宪法性法律的属性后,我们再来考察一下宪法性法律的制定机关和修改机关。按照宪法和立法法的规定,基本法律的制定机关应是全国人民代表大会,修改机关应是全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会,而全国人民代表大会常务委员会修改基本法律的限制为“在全国人民代表大会闭会期间”和“部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”。

  然而,在立法实践中情形却和宪法和法律的规定不很一致。作为基本法律的宪法性法律,有的由全国人民代表大会制定,有的由全国人民代表大会常务委员会制定。比如,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》等是由全国人民代表大会制定,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》《中华人民共和国集会游行示威法》等则由全国人民代表大会常务委员会制定。而且就是属于同一性质的议事规则,《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》由全国人大制定,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》则由全国人民代表大会常务委员会制定,制定机关的随意性可见一斑。

  如果说全国人大对宪法性法律的制定的数量还占一半的话,对现有的宪法性法律的修改则干脆都由全国人民代表大会常务委员会行使。从被修改的宪法性法律来看,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》被修改了4次,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》被修改了4次,《中华人民共和国人民法院组织法》被修改了2次,《中华人民共和国人民检察院组织法》被修改了1次,《中华人民共和国民族区域自治法》被修改了1次,从修改的时间来看,倒是都没有突破宪法的规定,都是在“在全国人民代表大会闭会期间”;从修改的量上来说,总体平均修改率为36.93%。超过1/3的修改量应该说对文本的变更范围是较大的。如果说总体上的这种修改幅度还符合人们对“部分”的理解的话,那么,其中几部法律的修改范围、幅度则比较大。例如,如果将增加的条文数也算入修改数的话,对《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的第一次修改(45.24%)和对《中华人民共和国民族区域自治法》的修改(43.28%)的修改率将分别变为73.81%和55.22%。上面这些不仅仅是百分比的变化,其中不少基本制度进行了变更,当大量的条文被修改后,法律的完整性和稳定性必然遭到严重影响,全国人大常委会成为主导修改后宪法性法律文本风格和调整功能的实体,而全国人大的意志则取代。

  二、完善我国宪法性法律制度的思考

  从以上对我国宪法性法律制度存在的问题来看,我国目前宪法性法律制度并未充分发挥其功能,还远远不能够满足实际生活中人们对宪法性法律的需求。制度有缺陷就有完善的必要。笔者认为,我们应该从以下几个方面作出努力,使我国的宪法性法律制度趋于完善化,激活宪法性法律这一实施宪法的制度。

  (一)加强对宪法性法律制度的研究

  理论服务于实践,理论也能指导实践。没有理论指导的宪法性法律制度往往是不完善的。目前还没有出版宪法性法律制度的著作,这方面的学术论文也很少,对宪法性法律制度还没有起到系统的指导作用。到目前,对宪法性法律制度的研究与其他领域相比是落后的,造成这种状况既有客观原因也有主观原因。从客观上看,我国权大于法的观念还没有很大改观,政治体制改革还不够深入,相对限制了宪法性法律制度的发展广度;从主观上看,我们缺乏对宪法性法律制度的理论分析和实证研究,造成宪法性法律制度徘徊不前。因此,我们认为应加强对宪法性法律制度的研究,这种研究应包括对宪法性法律制度的总体研究和对各个具体的宪法性法律的理论研究,总体研究应包括宪法性法律与宪法的关系、宪法性法律的内容、性质、效力、地位和作用等等,对各个具体的宪法性法律的理论研究应包括具体的宪法性法律的制定、修改、实施等内容,只有这样,才能繁荣我国的宪法性法律制度。

  (二)改善立法技术,提高立法质量

  虽然我国自改革开放以来已制定了34部宪法性法律,但由于立法技术存在问题,导致宪法性法律立法质量不高,以致有的学者指出:“我国宪法未得到有效实施并不是因为宪法太原则(宪法应当也必须原则),是因为宪法性法律太原则或根本没有宪法性法律,这是我国宪法目前所面临的主要问题。”为了避免在以后修改和制定宪法性法律时再出现类似的问题,我们必须改善立法技术,提高立法质量,使宪法性法律规则化,行为模式明确,法律后果具体,这需要法律用语规范。所谓法律用语规范,就是在法律条文中,要使用准确的不会使人产生歧义的概念。

  当然,立法技术是一个内涵较为宽泛的概念,可以从狭义和广义两方面来理解。立法是一个复杂的过程,包括了从法律的创制和法律的修改的整个过程。由于宪法性法律本身所具有的政治性的特点,决定了立法过程在某种程度上也是一个政治选择和政治决策的过程。从这个意义上说,笔者认为立法技术除了有关程序、规范等方面的规则性内容外,还涉及到立法的理念、价值等方面的问题,以及与此相关的某些规律性的东西。而完善这样一个宏大的法治话题已经超出了本文的论述范围。

  (三)尽快制定一些重要的有关国家权力和公民基本权利的宪法性法律

  尽快制定解释法、宪法修改法、违宪审查法、中央和地方关系法、政党法等宪法性法律,从而使宪法真正树立起权威,使违背宪法、侵犯人权的法律得到有效制止。当然这些法律的制定不是一蹴而就的,单就立法机关来说,制定这些法律并不是很难的事,但是这些法律涉及的关系很复杂,需要理顺这些关系才能将规范它们关系的法律落实到纸面上,才能有利于法律的实施。比如,要制定违宪审查法,首先要理顺违宪审查机关与全国人大的关系,这就涉及到我国人民代表大会制度的改革,这不是一时就能改革“一步到位”的问题,从我国的渐进式改革模式来看,更需要我们长期的努力。针对这种情况,我们可以从相对简单的做起。我们可以先制定解释法、宪法修改法,在这方面国外已经积累了丰富的立法和实践经验,我们可以借鉴有意义的地方。

  加快有关公民权利方面的宪法性法律的制定,尽快出台新闻法、出版法、结社法等宪法性法律,使宪法典相关的基本权利规定尽可能地细化,改变目

  前那种某些基本权利得不到具体制度支撑而变成权利符号的危险局面。这方面的工作可以在宪法典未全面修改的情况下先做起来。为保持宪法的稳定性和适应性,新修改的宪法典在基本权利方面应尽可能地只作原则性规定,而将大量的细节性内容留给宪法性法律去规范。

  (四)运用宪法解释,明确宪法的规定

  为了保持宪法的稳定性,在不方便对宪法进行修改的情况下,可以运用宪法解释对《宪法》第62条第3项、第67条第3项的模糊性规定作出说明,从而使宪法的规定更清晰、更有利于判断。

  1.对于哪些是基本法律可以通过宪法解释来确定。按照宪法规定,判断基本法律的标准有两条:一是制定机关必须是全国人大;二是内容必须符合“刑事、民事、国家机构的和其他的”四种情形。鉴于“基本法律与其他法律不同的特点比较难分清,有待于从将来的立法实践中研究总结”,我们可以在法律制定前先运用宪法解释来判断一部法律是不是基本法律,然后再交由相应的机关来制定,先积累一些立法经验,然后修改宪法的规定,这样比较慎重一些。

  2.通过宪法解释使宪法第67条第3项对基本法律修改权的各种限制变得更清晰。

  首先,明确修改时间限制。全国人大常委会的基本法律修改权的行使时间是全国人大闭会期间。前文已述,全国人大常委会虽然没有突破这一看似无法突破的限制,但是,变相的突破在实践中并非偶然。在全国人大有时间和精力完成基本法律修改的情况下全国人大常委会越俎代庖显然会影响全国人大的权威和人们对全国人大常委会的评价。因此,在立法规划中必须明确基本法律修改主体,使全国人大和全国人大常委会在基本法律修改中的分工更为合理。

  其次,明确修改数量限制。“部分”是一个非常模糊的概念,而在其意义尚未明确之前,修改者的行为几乎是毫无限制的。因此,明确“部分”的内涵是规范基本法律修改权的必要前提。笔者认为,“部分”应以“三分之一”为限,即全国人大常委会对基本法律的修改,其修改率不得超过原条文数的三分之一,超过三分之一的就表明法律已不能与社会相协调,而这样大规模的修改应由制定主体进行更为妥当些。

  最后,明确修改质量限制。基本原则、基本制度是一部法律的灵魂,这应当成为非制定主体的修改者的行为禁区,也是宪法、立法法对基本法律修改权进行限制的题中之义。笔者赞同以下观点:“全国人大常委会在对基本法律进行补充、修改时,绝对不得修改法律的指导思想、基本原则,也不得修改基本法律里带根本性、全局性、基础性的条文,这种性质的条文是它所属法律中最重要、最独立的部分,修改补充它们必定会影响其他许多条文、甚至影响整个法律。”

  (五)宣传宪法,提高人们对宪法的认识

  我国《宪法》第5条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”依法治国就是要树立法律权威,严格依法办事。宪法是法律之母,是一国立法的基础,任何法律都必须以宪法为根据,不能与宪法相抵触。树立法律权威,首先就要树立宪法权威,树立宪法至上的观念。宪法至上,是中国法治之路的灵魂。它最主要地表现为宪法的最高法律效力。只有宪法的最高法律效力得以保证,宪法的实施才能落到实处。现在,宪法教育还不够,人们的宪法意识还不高,有些人还有“宪法无用”的观念。人们没有充分认识到宪法的作用,要长期进行宪法宣传教育,普及宪法知识,使公民形成遵守宪法和尊重宪法的意识。人们只有提高了对宪法的认识,才能注重宪法的实施,作为宪法实施重要途径的宪法性法律才会被人们所重视。

  (六)深化政治体制改革。构建高度民主和谐的政治生活新局面

  2007年10月15日党的十七大召开,胡锦涛同志在报告中对政治体制改革的方针、原则、目的和内容作了进一步阐述,明确指出:人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。改革开放以来,我们积极稳妥推进政治体制改革,我国社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力。政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分,必须随着经济社会发展而不断深化,与人民政治参与积极性不断提高相适应。要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。

  深化政治体制改革,必须坚持正确政治方向,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,建设社会主义法治国家,发展社会主义政治文明。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家;坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业;坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化,保障公民合法权益;坚持社会主义政治制度的特点和优势,推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,为宪法性法律的完善提供了得天独厚的政治生活环境,同时也有利于宪法性法律在我国的发展壮大,对维护宪法的最高权威将起到巨大作用。

  三、结语

  在进入21世纪的今天,随着我国政治、经济体制改革的不断深入,社会主义市场经济的初步建立,我国的法律制度建设也正面临着前所未有的机遇和挑战。目前,我国在立法和法律的实施方面已积累了相当多的经验,人民的法治观念和宪法意识已有很大提高,政治体制改革和民主法治建设已取得长足的进展,所有这一切都为今天在我国充分发挥宪法性法律制度的功能提出了迫切要求和提供了现实条件。然而,建立和完善我国的宪法性法律制度,不仅需要知识分子在青灯黄卷下的苦苦思索,更重要的是在全体社会成员之中培养起尊重法律、信任法律乃至信仰法律的习惯和传统,凭借宪法性法律增强宪法的实施,使宪法真正成为人民手中的“活着的圣谕”和“权利保障书”。我们任重而道远。

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