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行政诉讼法论文

2017-11-28 16:10:00  字体:   打印 收藏 

摘 要:修改行政诉讼法需重点解决的几个问题 摘 要:本文就行政诉讼法修改需着重解决的若干问题,如扩大行政诉讼受案范围、重新明确行政当事人资格和法律地位、进一步完善证据规则等提出了意见,并作了多方面的论证,对改革行政审判体制提出了新的思路,以期引起学界和

关键词:行政诉讼法论文


  修改行政诉讼法需重点解决的几个问题

  摘 要:本文就行政诉讼法修改需着重解决的若干问题,如扩大行政诉讼受案范围、重新明确行政当事人资格和法律地位、进一步完善证据规则等提出了意见,并作了多方面的论证,对改革行政审判体制提出了新的思路,以期引起学界和实务界人士的关注,推进中国的行政法治现代化建设.

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  一、行政诉讼中的合理性审查

  无限自由裁量权是残酷的统治,它比任何其它人为的统治手段对自由更具破坏性。

  ——施瓦茨

  在我国,除行政处罚显失公正外,人民法院审理行政案件,只是对具体行政行为是否合法进行审查,而对合理性的问题却不进行审查。合理性审查是指行政审判权审查行政自由裁量行为是否符合理性、公平正义的制度。

  对于合法性审查,全国人大常委会《关于〈中华人民共和国行政诉讼法草案〉的说明》中得到进一步证实:“人民法院审理行政案件,是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当,原则上应当由行政复议机关处理,人民法院不能代替行政机关作出决定。”也就是说在这种情况下法院不能对具体行政行为进行合理性审查,于是,行政机关的自由裁量权得到扩充,没有其他机关的公权力权利对其进行规制。因此,自行政诉讼法颁布后的十几年司法实践中,“人民法院可以也只有在合法性审查的前提下对行政权进行监督和制约,超越合法性审查的范围就是超越法律授权的范围,司法权对行政权的监督和制约就不能奏效”。但是随着我国社会经济文化的不断发展,这种状况愈来愈要求改变。

  在我国的法院判决中,对于具体行政行为的合法性和合理性问题有关的判决对行政相对人有着直接的影响。中华人民共和国行政诉讼法第五十四条第1款人民法院经过审理,根据不同情况,分别作出以下判决:具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持。在此可以看出,维持判决对于合法但存在合理性问题的被诉具体行政行为,是不适用的。也就是说,对合法的具体行政行为,不论其合理或者不合理,均可以作出维持或者驳回原告诉讼请求两种不同的判决,维持或者驳回的分水岭就是合理性问题,都是原告败诉。也就是说对于既合法,又合理的,应判决维持,对于合法但不合理的,应当作出驳回原告诉讼请求的判决。可是,这种情况下,对于原告在合理性方面的问题却没有得到解决,原告胜诉或者败诉与合理性没有关系,而且对于合理性和合法性的二者本来就没有严格的界限,所以,一个行政案件,仅仅对合法性作出了确认,并未完成庭审调查任务,只有合理性问题同时得到明确判断后,法院据此才能作出一个准确的判决。也可以说,合理性审查,是准确判决的必要前提。

  随着国内外法治化进程的发展,许多国家已经开始对行政机关的合理性问题进行审查,如《美国联邦行政程序法》第706节第2款规定:“出现下列情况的机关行为、裁定和结论不合法,可撤销之。(A)专横、任性、滥用自由裁量权或其他的不合法的行为;(B)超越法定的管辖权限、权力。”德国《行政法院法第》114 条规定:“行政机关获授权可进行自由裁量时,对具体行政行为或对做出具体行政行为要求的拒绝或不答复是否因为自由裁量超越其法定界限或不符合授权目的而是否违法的问题,法院亦可审查。”我国台湾地区《行政诉讼法》第201条规定:“行政机关依裁量权所为之行政行为,以其作为或不作为逾越权限或滥用权力者为限,行政法院得以撤销。”

  在国外的许多国家或者地区均加强对行政行为合法性进行审查的情况下,为了加速我国的法治化进程并且和世界接轨,我国有必要借鉴国外的立法经验,对行政机关进行合理性审查。

  随着行政权力的日益扩大,对行政行为的司法审查范围应该做出适当的扩大,也就是说在这种情况下,不仅要审查行政机关的行为是否合法,同时对其合理性进行审查。但是,传统理论认为,司法机关是适用法律的机关,行政机关是执行法律的机关,执行法律就需要较大的灵活性。因此应该赋予行政机关较大的灵活性和自由裁量权。因此,只要行政机关没有超越法律规定的权限,即使决定是错误的,也是没有法律错误的,所以其所作所为就处于司法豁免状态,对此不能进行司法审查,这就是所谓的合法性审查原则。不可否认,这种只关注形式的合法性审查原则的确给予了行政机关较大的活动空间,有利于行政效率的实现。但是随着国家法治化进程的加速,这种对自由裁量权的行使不能进行合理规制的弊端将会使法治形式化。

  但是,退一步说,由于我国的法治化处于刚刚起步阶段,建议对于合理性审查应该循序渐进的进行,也就是说在短时间内合理性审查不应当与合法审查相提并论,不能成为一个并行的司法审查原则,对于合理性审查可以逐步大开门阀,逐步扩大对行政机关合理性审查的范围,与我国法治化进程同步。

  尽管综合各国立法和司法经验,人民法院应当实行合理性审查,但这不意味着所有的自由裁量行为都属司法监督的范围,也不意味着对自由裁量行为进行何种程度的控制都不过分。因为过于刚性的、强硬的制约规定将使行政失去活力与能动,难以发挥行政机关管理社会的作用,不利于行政效率的实现,同样不利于实质公正的实现。因此,凡是涉及政治政策决定、具有很强的专业性或高度人性化判断的事项,如考核成绩评定等,法院不应进行干预,否则会造成审判权入侵行政权之嫌。行政相对人不应当对此类案件提起诉讼,法院也应当不予受理。

  二、行政诉讼中的抽象行政行为

  中华人民共和国行政诉讼法第十一条人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:

  (一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;

  (二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;   (三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;

  (四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;

  (五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;

  (六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;

  (七)认为行政机关违法要求履行义务的;

  (八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

  除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

  从《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条可以看出,我国在行政诉讼中只受理具体行政行为,对抽象行政行为不进行受理。现在学界和实务界都认为行政诉讼的范围不应限于具体行政行为,抽象行政行为应有限纳入。抽象行政行为在我国虽然暂时不具有可诉性,但抽象行政行为违法的现象是大量存在的,而且抽象行政行为违法往往是具体行政行为违法的原因。抽象行政行为与具体行政行为同样是行政行为,违法同样都会对公民、法人、其他组织行政相对人造成权益的侵害。

  从抽象行政行为和具体行政行为这一划分标准来讲,行政违法行为既有具体行政行为的违法行为,也有抽象行政行为的违法行为。很多具体行政行为的违法就是因为抽象行政行为的规定不合理或者与上位法或者同位阶的其他法律规范规定相互冲突所致,是具体的行政行为违法的依据。

  抽象行政行为违法的现象在我国是不乏例证的,其之所以违法,源于某些行政部门和地方之间争权夺利之需要。在我国,某些部门为了能够在实际的执法过程中扩大自己的职权,争取本部门利益,于是自觉不自觉地通过立法片面地给自己增加职权,提供便利。或者地方立法机关不顾我国法律体系的统一而任意扩大自己的自主性,置国家的上位法于不顾而超越职权、越权解释法律的现象时有发生,

  这样做尽管有些部门扩大了本部门的利益,给自己带来了方便,可是却忽视了行政相对人的利益,使得行政相对人不知道该遵守哪个机关制定的法律,如何行使自己的权利。加上在我国,可以制定行政规范性文件的机关很多,在法律文件中又表现各异,如“行政措施”、“决定”、“命令”,甚至“报告”、“纪要”等,各个机关的之间的文件难以衔接的现象时有发生,造成政出多门的现象,使得行政相对人在规范性文件的选择上面难以确定,进而会造成行政相对人的受到损害。

  由于抽象行政行为包括行政立法行为,立法法明确规定,国务院制定行政法规的行为受最高权力机关的监督虽然有这样的规定,但是全国人大常委会的监督主要是通过备案审查制度来实现的,这种备案审查制度形同虚设,全国人大常委会由于人数有限而且还要经常处理其他的事情,所以根本无法对其进行全面的审查。

  对省级以下能够制定规章的行政机关来说,本级权力机关对其具有监督权,但这种在行政机关自己监督自己的方式而变得苍白无力。大量的抽象行政行为违法是在行政机关实施的过程中发现的,由于权力机关难以真正在实际生活中关注和体验到抽象行政行为,不知道这样的行政行为对国家和社会造成了什么样的实际影响,因此权力机关基本上实现不了对抽象行政行为的监督。

  法律作为上层建筑的组成部分,应当与经济、社会的发展相适应,随着社会的发展而发展。伴随着改革开放三十余年的进程,我国的经济基础已经初具规模,而我国的行政法理论研究从管理论发展到控权论,再发展到服务论等。管理论因其片面强调法的阶级性,并以贯彻高度集中的计划经济为中心任务,把社会公民当做被管理的对象,社会公众缺乏自主性,这与现代社会的民主潮流不合而被大家所抛弃。现在无论是大陆法系国家还是英美法系国家,都倾其全力将行政诉讼的第一功能确定在保障民权这一顺位上,受案范围也从具体行政行为到抽象行政行为,而且抽象行政行为的诉讼也呈现出逐步扩大的趋势。

  我国社会主义市场经济要求打破以政府为中心、以计划命令为手段的经济模式,将市场作为经济活动的中心,将经济规律作为市场运营的准则。而在当今社会抽象行政行为对市场经济秩序的调整和维护更加重要,由于频繁的行政规则和行政规范性文件的制定,其对行政相对人的影响也愈来愈大。在这种情况下,仅仅强调对具体行政行为的审查而忽视对抽象行政行为的审查无疑会使我国的经济秩序受到不良影响,也不利于保障行政相对人的利益。

  我国早在十余年前就加入了世界贸易组织(WTO),在这十余年间我国的立法水平和质量也有很大的提高,WTO规则对我国行政行为的审查制度又提出新要求。WTO规则特别要求缔约各成员方应对侵犯世贸组织原则和规则的行政行为必须具有足够有效的、公正的救济手段。而以前我国主要依靠行政机关自我纠正的方式难以令国外信服,在这种情况下,对于抽象行政行为的司法审查是必要的,有利于我国与国外接轨。

  但是,在现阶段,并不是各种抽象行政行为都可以适宜进行司法审查的,因此对于哪一位阶的抽象行政行为可以纳入到行政诉讼之中应当根据我国的国情具体而论,在当今我国的学术界和实务界都有不同的看法,但是由于法律和行政法规制定的程序相对来说比较完善,因此在当今时期允许对法律和行政法规进行行政诉讼会动摇我国法律基础的可能性。对于法律和行政法规以外的法律规范,完全可以纳入到行政诉讼的受案范围之中。另外,考虑到我国法院的案件数量过多,工作量过大,可以继续采用原来的附带性审查模式,即只有相对人在起诉具体行政行为时,才能一并对抽象行政行为提起诉讼。

  权力天生就具有扩张性,失去对权力的有效控制则必然导致集权和腐败,行政权力亦然。原来依靠行政权力自我监督的模式随着社会的进步愈来愈显示出弊端和不足,要想加强对行政权力的监督,应尽早立法确立抽象行政行为的可诉性,实是必为之举。

  参考文献

  [1] 应松年.行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社, 2002.

  [2] 胡建淼.行政违法问题探究[M].北京法律出版社,2000.

  [3] 高鸿.抽象行政行为可诉性研究[J].行政法学研究,1997 (3).

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